Przyczyną planowanej zmiany są nakładające się terminy wyborów samorządowych i parlamentarnych. Wynikające z tego problemy dla zgodnego z przepisami prowadzenia kampanii i przejrzystości jej finansowania omawiał prof. Jarosław Flis w
analizie dla Fundacji im. Stefana Batorego. Były one także przedmiotem jednego z poprzednich wydań Argumentów.
Zacznijmy od pytania czy większość parlamentarna ma w ogóle prawo do zmiany czasu urzędowania władz samorządowych w tej kadencji? Dwie przygotowane dla Fundacji Batorego analizy –
prof. Uniwersytetu Gdańskiego Piotr Uziębły oraz
prof. Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza Krzysztofa Urbaniaka – prezentują nieco odmienne perspektywy.
Obaj autorzy zwracają uwagę, że w przypadku wyborów parlamentarnych terminy ich organizacji są sztywne i regulowane zapisami Konstytucji RP. Stwierdza ona jednoznacznie, że „wybory do Sejmu i Senatu zarządza Prezydent Rzeczypospolitej nie później niż na 90 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu, wyznaczając wybory na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 30 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu”.
Skrócenie kadencji Parlamentu możliwe jest w trzech wypadkach: decyzją 2/3 ustawowej liczby posłów, w sytuacji niezdolności do przedstawienia prezydentowi ustawy budżetowej oraz nieuzyskania przez Radę Ministrów wotum zaufania ze strony Sejmu. Wszystkie te rozwiązania wymagają jednak zgody – zwykłej lub kwalifikowanej – większości posłów.
Możliwe jest również przedłużenie kadencji Parlamentu wskutek wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, ponieważ w czasie jego trwania i 90 dni po jego zakończeniu niedopuszczalne jest przeprowadzenie wyborów. Taki krok nie rozwiązuje jednak problemu nakładania się wyborów samorządowych i parlamentarnych, a jedynie odkłada go w czasie.
Termin wyborów samorządowych z kolei nie jest regulowany na poziomie konstytucyjnym, lecz ustawowym. Jego zmiana wymaga więc zmiany ustawowej. Co do tego nie ma żadnej wątpliwości. Pytanie brzmi, czy – jak pisze prof. Uziębło – „dokonanie takiej zmiany można byłoby uznać za zgodne z postanowieniami Konstytucji RP, która choć nie określa tego terminu, to jednak wyznacza pewne standardy funkcjonowania organów państwa”.
Szczególne znaczenie ma w tym wypadku art. 2 Konstytucji mówiący, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Zdaniem prof. Uziębły zmiany dotyczące kompetencji organu kadencyjnego – w tym wypadku władz samorządowych – nie powinny obowiązywać w tej samej kadencji, w której są wprowadzane. W przeciwnym bowiem wypadku można sobie wyobrazić sytuację, kiedy czas pracy organów samorządowych jest dowolnie wygaszany lub przedłużany w zależności od woli władzy ustawodawczej. Taka praktyka wpływałaby nie tylko na jakość pracy organów samorządowych – planujących realizację programu wyborczego na okres całej kadencji – ale też na ich społeczną legitymizację.
W dalszej części prof. Uziębło przywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z roku 1998 stwierdzający, że „regulacje prawne określające zasady skrócenia kadencji powinny (…) być ustanowione przed rozpoczęciem kadencji danego organu i nie powinny w zasadzie być zmieniane w odniesieniu do organu urzędującego”. W tym samym wyroku Trybunał uznał jednak, że taka zmiana może nastąpić „w szczególnych sytuacjach”, tj. wówczas gdy „przemawia za tym konieczność urzeczywistnienia w określonych okolicznościach wartości chronionej przez Konstytucję i pod warunkiem, że nie jest zakazana przez szczegółowy przepis konstytucyjny”.
Prof. Uziębło krytycznie odnosi się do stanowiska TK, argumentując, że dopuszcza ono „możliwość pewnej arbitralności w odniesieniu do zmiany okresu kadencji organów samorządowych w toku kadencji”. Zagrożenie jest tym większe obecnie, gdy TK, który mógłby ocenić takie decyzje władzy ustawodawczej, nie jest od tej władzy niezależny. Uziębło przekonuje, że manipulowanie długością kadencji w czasie jej trwania jest niedopuszczalne poza sytuacją „wystąpienia stanu nadzwyczajnego”.
A zatem w obecnych warunkach zdecydowanie lepszym rozwiązaniem od wydłużania kadencji władz samorządowych byłoby – z perspektywy zasada konstytucyjnych – skrócenie kadencji Parlamentu na mocy decyzji sejmowej większości.
Odmiennego zdania jest prof. Krzysztof Urbaniak, który uznaje, że „możliwe jest przesunięcie terminu wyborów samorządowych”. Zaznacza jednak, że taka decyzja wymaga „spełnienia szeregu wymogów, które warunkują konstytucyjność takiego rozwiązania”.
Wśród nich wymienia m.in. konieczność ustalenia przesłanki „niezbędnej konieczności” tego kroku. To z kolei wymaga, aby proces analizy sytuacji był „zobiektywizowany i niezależny”. W tym celu potrzebna jest współpraca przede wszystkim z Państwową Komisją Wyborczą oraz prezydentem jako organem, który „bezpośrednio nie jest zaangażowany w bieżący spór polityczny”. Dodatkowo prof. Urbaniak twierdzi, że w celu odbudowania zniszczonej w Polsce kultury politycznej ostateczna decyzja powinna być podjęta w formie konsensusu „najważniejszych sił politycznych”.
Przede wszystkim stwierdza jednak, że „wyznaczenie nowego terminu wyborów przez ustawodawcę, nie poprzedzone konieczną, niezależną analizą prawną, powinno być traktowane jako arbitralne i nie wypełniającej przesłanki «niezbędnej konieczności»”.
Tymczasem wszystko wskazuje na to, że Zjednoczona Prawica właśnie w ten sposób – arbitralnie i bez konsultacji – zamierza procedować w sprawie zmiany terminu wyborów. Wynika to ze wspomnianych już słów wicemarszałka Sejmu Ryszarda Terleckiego, który 10 czerwca stwierdził, że „projekt ustawy o przełożeniu wyborów samorządowych jest już gotowy”, „lada chwila trafi do Sejmu” i to w formule „projektu poselskiego”, czyli przedłożenia już gotowego projektu pod obrady izby.
Przeciwko takiemu procedowaniu tak ważnej ustawy
protestuje Obywatelskie Forum Legislacji. OFL zwraca uwagę, że ustawa procedowana byłaby w czasie jednego (!) – dwudniowego zaledwie – posiedzenia Sejmu. A wybór poselskiej ścieżki legislacji, ograniczającej udział interesariuszy wyklucza z debaty publicznej organizacje pozarządowe i eksperckie, a tym samym ogranicza przejrzystość procesu tworzenia prawa. Jest to procedura tym bardziej destruktywna, że dotyczy kwestii mającej fundamentalne znaczenie dla legitymizacji nowo wybranych władz samorządowych i systemu politycznego w ogóle. I to w czasie, gdy – jak pokazują badania - chociaż blisko 90 proc. Polaków deklaruje, że demokracja jest dla nich istotną wartością, niespełna jedna trzecia uznaje Polskę za kraj w pełni demokratyczny.
