Pierwsza wersja projektu ustawy została upubliczniona w połowie lutego. Wówczas o komentarz także poprosiliśmy prof. Izdebskiego. W opublikowanym w maju tekście Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej – uporządkowanie stanu prawnego czy kontynuacja zmiany ustroju bez zmiany Konstytucji? zwracał uwagę między innymi na potężne uprawnienia uzyskiwane przez władze centralne podczas – wprowadzanych przez ustawę – stanu zagrożenia i stanu pogotowia. Przypomnijmy, na przykład w warunkach stanu zagrożenia, ogłaszanego w drodze rozporządzenia przez Prezesa Rady Ministrów, szef rządu będzie mógł „wydawać polecenia obowiązujące organy administracji rządowej, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców.”. Podobne uprawnienia ustawa przypisywała każdemu ministrowi, „do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom stanu zagrożenia lub stanu klęski żywiołowej”.

Niewywiązanie się z poleceń przez władze samorządowe lub wywiązanie się w sposób uznany za niewystarczający dawało premierowi prawo do zawieszenia organu władzy samorządowej oraz ustanowienia „komisarza rządowego” z mocą natychmiastowego wykonania. Jednocześnie możliwość zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego przysługiwała dopiero „po 30 dniach od jej wydania”. Co więcej, zgodnie z nowymi przepisami polecenia wydawane przez stosowny organ władzy centralnej mogły być „wydawane i przekazywane ze skutkiem wiążącym także ustnie, pisemnie w formie adnotacji, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej”. Takie regulacje stwarzały władzom centralnym możliwość łatwego przejęcia całkowitej kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Nowa wersja ustawy wprowadza pod tym względem jedynie niewielkie korekty. Zmieniono przepisy dotyczące wydawania poleceń przez premiera jednostkom samorządu terytorialnego, zapewne w celu osłabienia zarzutów o nieuprawnione ubezwłasnowolnienie władz lokalnych.

W pierwotnej wersji przepisów jednostkom samorządu niewykonującym poleceń jednostek centralnych lub wykonującym je „niewłaściwie” groziło zawieszenie oraz ustanowienie komisarza rządowego. W obecnej wersji mowa jest o „przejęciu obowiązków” jednostki samorządu przez wojewodę na skutek decyzji Prezesa Rady Ministrów. Ma się ono dokonać „na czas określony” i w zakresie niezbędnym do wykonania polecenia lub innych zadań wynikających z obowiązywania jednego ze stanów opisanych w ustawie.

Ten ogólny zapis daje bardzo szerokie możliwości interpretacyjne. Ponadto, wojewoda ma prawo wyznaczyć do wypełnienia tych obowiązków specjalnego „pełnomocnika”, a koszty jego działalności zostaną pokryte z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Od podjętej przez Prezesa Rady Ministrów decyzji samorządowcom będzie jednak przysługiwało prawo odwołania się do sądu administracyjnego bez konieczności odczekania co najmniej 30 dni.

Niestety, powyższe korekty nie dotykają najważniejszej wady projektu. Jest nią wprowadzenie dwóch nowych stanów „quasi-nadzwyczajnych” nieprzewidzianych w Konstytucji, a przyznających władzom wyjątkowe uprawnienia i ograniczających prawa obywateli. Izdebski argumentuje, że zgodnie z Konstytucją państwo może funkcjonować jedynie w dwóch trybach: albo zwyczajnym, albo jednym z trzech opisanych w ustawie zasadniczej stanów nadzwyczajnych (stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej), wprowadzanych wówczas, gdy normalne środki okazują się niewystarczające do usunięcia zagrożenia.

Powołując się na uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 kwietnia 2009 roku, autor analizy przekonuje, że władze nie mają prawa do „stopniowania” zagrożenia poprzez wprowadzenie nowych, pośrednich stanów nadzwyczajnych.

„Konstytucja rozróżnia wyłącznie zagrożenie zwykłe i zagrożenie szczególne dla państwa i jego obywateli. Nie zawiera natomiast przepisów zezwalających na wyróżnianie specyficznego stanu narastania zagrożeń («sytuacji kryzysowej»), usytuowanego pomiędzy zwykłymi zagrożeniami bezpieczeństwa państwa (dla likwidacji bądź ograniczenia których wystarczają zwykłe środki konstytucyjne) a zagrożeniami szczególnymi, uzasadniającymi prowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych”, czytamy w cytowanym uzasadnieniu do wyroku TK.

Zdaniem Izdebskiego, podtrzymanie chęci wprowadzenia takich regulacji przez twórców ustawy oznacza, że jest to kolejna próba „zmiany ustroju bez zmiany Konstytucji RP, poprzez zarówno wprowadzanie niekonstytucyjnych stanów quasi-nadzwyczajnych, jak i wyraźne ograniczanie konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu, za którą stoi ogólniejsza, również zadeklarowana w Konstytucji, zasada pomocniczości”.

Obie wersje ustawy – obecna i opublikowana przed kilkoma miesiącami – różnią się w niewielkim stopniu, a ewentualne zmiany mają, pisze Izdebski, charakter w przeważającej mierze redakcyjny, nie merytoryczny i nie zmieniają istoty regulacji. Szczególnym wyjątkiem jest artykuł 26. dodany w nowej wersji i nazwany przez prof. Izdebskiego „wrzutką”, ponieważ jego treść wykracza poza zakres omawianej ustawy.

Dlaczego? Przyznaje on bowiem „funkcjonariuszom służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, żołnierzom zawodowym oraz żołnierzom pełniącym terytorialną służbę wojskową oraz członkom ich rodzin” prawo „do korzystania poza kolejnością ze świadczeń opieki zdrowotnej […] udzielanych w podmiotach leczniczych utworzonych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub Ministra Obrony Narodowej”.

Jaki jest sens tej zmiany i dlaczego została dodana w uaktualnionej wersji akurat tej ustawy? Tego autorzy nowych przepisów nie wyjaśniają.